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上海闵行财政预算监督改革三年

发布时间:2018-07-11 17:41编辑:采集侠阅读(

      蔡定剑遗留于世的试验田

      上海闵行财政预算监督改革三年

      宋冰

      12月9日到11日,上海市闵行区人大常委会2011年部分财政预算项目初审听证会召开。这已经是2007年闵行区公共财政预算监督改革开始以来的第三次公开听证。

      从今年来看,听证会的公众参与度正在逐年提升,组织方的考虑也更加周全。“以往我们都要到听证现场才能拿到项目预算陈述报告,今年提前很多天就拿到了,可以有充足的准备。”一位公众陈述人告诉《第一财经日报》记者。

      除此以外的另一个不同,即是这个听证会所属的闵行区预算监督改革体系,其最初的改革设计者蔡定剑已经故去。

      试水三年的闵行区财政预算体制改革走到现在,毫无疑问将因各方接受度逐渐提高而增加了继续前行的砝码,但如所有的改革一样,其过程中主导者的渐次离场以及现行体制内部压力的影响,都将不可避免。

      让政府给个解释

      “要正面全面地解释!不能听过算过!” 闵行区人大常委会2011年部分财政预算项目初审听证会上,区人大常委会的一位代表当场直指申报预算项目的政府部门领导。

      让政府部门给一个解释,正是闵行区预算项目听证会的基本要旨所在。

      三天的听证会共分五场,每场一个项目,预算总金额达到2.2亿元,相比去年1.9亿元资金更大。主要涉及如农民直接补贴、物业管理共建、民办教育扶持等同民生密切相关的项目。“这五个项目是从21个2000万以上的预评估项目中选出来的,都是各方不同意见比较多、关注也比较多的项目。”闵行区人大常委会财经工委主任顾宏平告诉本报记者。

      果不其然,参与听证的公众对于这些项目反响很大。听证会的第一场,作为项目陈述人的闵行区农委主任刘明在做完“农民直接补贴项目”的陈述报告后,人大代表陈述人和社会公众陈述人就质疑不断。

      “我同意将农民土地流转最低指导收益从以前的1000元/亩提高到1400元/亩,但是考虑到往年在1000元/亩的价格上还有300元/亩的补贴,所以这其实只是从1300元/亩上升到了1400元/亩,我认为实际增长并没有数字看上去那么大的增长幅度!”社会公众陈述人之一,浦江镇农村综合管理事务中心干部姚志龙提得很直白。

      在主持人的允许后,被质疑的农委负责人立刻解释300元/亩的补贴乃是当年的年度补贴计划,而在明年应该也会有相应的继续补贴,并不是简单的政策合并。

      不过这些直接来自农村基层,带着一大堆实际问题前来的公众陈述人们并不好对付,为什么集体农田生态补偿价格不能和对农民的保持一致?为什么同样响应政府倡导的苗木栽培,补贴却少过花卉、粮食等其他作物?还有为什么用于基本农田生态补偿的基金在用途中还加入了发展社会公益事业?

      现场质疑不断,5页的项目陈述报告的每一行措辞都有可能被陈述代表们拿出来“要一个解释”。

      虽然农委在提出这些项目前已经经过了一年多的调研,而且“这些问题之前都已经想过,考虑过了”,但等到真正和来自实际行业、学界,甚至律师界的陈述人们“短兵相接”时,要迅速给出一个具有说服力的解释并不是那么容易。

      改革仍领跑全国

      听证过程中,项目陈述部门的领导一直在“招架”各方提问,反而坐在旁边的闵行区财政局局长季佩坤时常一脸轻松。

      作为政府方面的预算监督改革牵头单位,区财政局在过程中需要做大量的工作,但季佩坤却觉得预算监督改革推行后,区财政局反而“轻松不少,很是受益”。

      “财政部门的一个职责就是平衡和审核预算,但是过程中我们的信息和部门的信息是不对称的,导致我们审核难度很大。通过现在这样的方式,可以让我们的审核更合理科学一点。”季佩坤告诉本报记者。

      季佩坤所言正切中以往财政预算的要害:部门自行申报预算,财政局由于不熟悉具体部门的业务工作,在审核预算上难说有多大权威。而现在通过人大代表甚至普通公众,对预算的修改意见前移到预算编制阶段,一则避免了“坐在办公室里编预算”的脱离现实性;二则也减少了部门之间的协调难度,“因为有问题可以去找人大”。

      这种修改意见前移,除了面向公众的听证会以外,还有一个重要的步骤就是“预评估”,也就是按照闵行区“以结果为导向”的预算编制改革规划,各部门要提出项目的背景和依据,将达到什么样的绩效,通过什么途径来达到。然后区财政局组织相关部门、专家和人大代表、政协委员等,根据评价工具对超过2000万元以上的预算项目进行预评估,确定后再交区政府常务会议来决策。

      “层层关卡”当前,以往一味要求“增盘子”的申报部门,必然要考虑到即将来临的评估、听证以及包括对绩效的后评估。“因为通不过听证的项目,肯定是要撤下来的。”季佩坤说。实际上,今年的21个进行预评估的项目中,就有一个被打了回去要求重新细化。而过去也已经有过人大代表提出预算修正案的先例了。

      这样做的意义,简要说来就是人大把不同意见提在前面,让很多项目通过听证以后能在实行过程中更符合实际,而非在钱花完后再来“秋后算账”,这正是闵行区财政预算监督改革的亮点。据了解,其他已经开始或者准备开始预算监督改革的上海其他区,目前还均无此打算。

      而预评估后的公众参与听证,在复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠看来,更有一层深刻含义:“预算听证让政府以及相关的事务变得可讨论,老百姓有机会参与政府决策,而不是政府在搞什么都不知道。”

      这也是为何作为专家陈述人的苟燕楠,虽然在听证会现场经常意见尖锐,但在会后却评价:“闵行的财政预算监督改革代表了目前全国最高水平。”

      会不会“人走茶凉”?

      不过即使是这个“全国最高水平”,也难逃所有“改革”中必然遭遇的担忧。

      听证会间隙,刚刚故去的蔡定剑时不时被提起,一是缅怀蔡定剑作为闵行预算体制改革设计者的诸多功劳,其二也免不了有所隐忧。因为蔡定剑的影响力,除了改革设计本身以外,还很大程度地体现在集合专家资源,乃至最实在的经费募集之上。那么往后如何保障这些智力、财力资源持续为改革供给力量成了一个问号。

      更关键的是,闵行区能够最终成为财政预算监督改革试点,除了区政府财力不俗、公务员素质整体较高、地处政府管理能力比较领先的上海等必然因素以外,也有其区委书记孙潮,恰好是一个曾为宪法专家的学者型官员的偶然性因素。